نوشته: دکتر حسن نمکدوست تهرانی
در این نوشتار تلاش میشود تا نسبت میان دسترسی آزادانه به اطلاعات به معنای «توانایی شهروندان در دسترسی به اطلاعاتی که در اختیار حکومت است» و دموکراسی تبیین شود.
همچنان که میدانیم «آزادی اطلاعات» و مؤتلفه اصلی آن «حق دسترسی به اطلاعات»، در سالهای اخیر توجه ویژهای را به خود جلب کرده است؛ تا آنجا که از آزادی اطلاعات و حق دسترسی، به عنوان «اکسیژن دموکراسی» نام میبرند(1) در حقیقت، این آزادی و حق، نه تنها ضامن تحقق دموکراسی، بلکه پیشنیاز و شاخص آن به شمار میرود.
دموکراسی؛ آگاهی و نهادهای دموکراتیک
به اعتقاد برخی صاحبنظران همچون ساموئل مارتی روسیان، مهمترین تحول به هنگام فرسوده شدن معیارها و ارزشهای جامعه کهن و حاکم شدن اصول دموکراسی، تغییری است که در نگرشها و کنشهای یکایک اعضای جامعه پدیدار میشود.
به راستی به هنگام [سر برآوردن] دموکراسی چه رخ میدهد؟ هنگامی که قوانین کهن و پایدار حاکمیت [کهن] و گروههای سنتی جامعه از بنیان (و یا به تدریج) نقض میشوند و مبانی دموکراسی پدیدار گشته تا جایگزین آنها شوند.
در واقع پاسخ این است تمام طبقات جامعه درگیر زندگی اجتماعی کشور میشوند. در یک جامعه دموکراتیک یکایک شهروندان در دو سطح محلی و ملی درگیر تصمیمگیریها میشوند.(2)
به گفته مارتی روسیان، درگیر شدن شهروندان در تصمیمگیریها، که جلوهای از علاقه آنان به فرایند بیان ارادهشان است، چندوجهی است و درباره هر فرد، شکلهای ویژه و خاص خود را دارد. جالب آن که در صورتبندی دموکراسی، حتی رفتار یک ناظر منفعل نیز نوعی کنشگری عمومی به حساب میآید. زیرا در زندگی معاصر، فردی که از مشارکت در فعالیت اجتماعی و تصمیمگیری درباره مسائل آن کناره میگیرد، در حقیقت از جامعه دست شسته است.
اما این تنها نکته جالب توجه دموکراسی نیست. انسان ماقبل دموکراسی در انتخابهای خود آزاد است و میتواند به جستوجوی راههایی برای رفاه در زندگی خود برآیند، بیآن که به رفاه مشترک در جامعه بیندیشد، حال آن که در جامعه دموکراتیک، فرد در آزادیاش محدود میشود:
دقیقتر بگوییم فرد از بخشی از آزادی خود به نفع اعضای دیگر جامعه چشم میپوشد. محدود شدن آزادی او در این واقعیت ریشه دارد که وی ناچار است توان روحی خود را در جهت فعالیت عمومی هدایت کند. (2)
بر پایه این استدلال، به اعتقاد مارتی روسیان، فرایند مردمسالاری با تغییر شکل برونی در نهادهای حاکمیت آغاز نمیشود، بلکه سرآغاز آن آگاهی درونی فرد از سه مسأله است: درگیر شدن، تأثیر نهادن و مسؤولیت پذیرفتن در فرایندهای اجتماعی.
به محض آنکه جامعه این درک را فرا میگیرد، فرایند دموکراسی آغاز میشود. برای فرو کاستن از خوشبینی شورانگیز گروههای اجتماعی، باید اذعان کرد که دستیابی به دموکراسی فرایندی بسیار پیچیده است. تحقق دموکراسی یک موضوع صرفاً سیاسی یا اقتصادی نیست بلکه موضوعی ادراکی است؛ موضوعی روانشناختی برای تمامی کشورها و نیز تمامی فرهنگها.
تحقق دموکراسی، فرایندی از درون به بیرون است؛ از آگاهی روانشناختی به سوی شکلبندی سازمند جامعه.(4)
بدین ترتیب وی قدرتهای محرک فرایندی در یک جامعه دموکراتیک را به دو قطب تقسیم میکند:
همین حرکت از قطب درون (آگاهی عموم) به سمت قطب بیرون (نهادهای دموکراتیک) است که به تغییرات کلی در نهادهای قدرت خواهد انجامید.
تمامی صورتبندیهای پیشین اجتماعی دو شق محتمل تغییر در قدرت را مفروض میداشتهاند: «تصاحب قدرت» و یا «انتقال قدرت» (براساس موروثی بودن و یا شکلهای دیگری که آداب و سنن مستقر مقرر میداشت). [اما] دموکراسی قدرت را وظیفهای فرض میکند که از سوی جامعه به شماری از اعضای خود، که با دیگران در برابر قانون برابرند، تفویض شده است. به این ترتیب جامعه عمیقاً مسؤول قدرتی است که خود انتخاب کرده است. انتخابی و چرخشی بودن تمام لایههای قدرت بیش از هر چیز حاکی از نبود هرگونه اقتداری در پس قدرت است؛ مگر اقتداری که در خلال زندگی اجتماعی خلق میشود... در چنین حالتی، فقدان احساس مسؤولیت عمیق [از سوی شهروندان] ممکن است به آنارشیسم و یا شکلهای پنهان توتالیتاریسم بینجامد.(5)
بنابراین محقق شدن دموکراسی نیازمند شهروندانی است که به سرنوشت جامعه علاقهمند باشند. نبود این علاقه از یکسو میتواند به خلق «مکانیکی» نهادهای دموکراتیک بینجامد و از سوی دیگر سبب شود که شماری از شهروندان به لحاظ ادراکی، بیرون از فرایند دموکراتیزه شدن اذهان و جامعه باقی بمانند و این معضل، در جای خود، نگرانیهای بسیاری بیافریند. به طور خلاصه علاقه به جامعه، به تحقق جامعهی دموکراتیک و شکلگیری نهادهای اصیل دموکراتیک میانجامد.
اما چگونه میتوان علاقه را در شهروندان به وجود آورد و آن را حفظ و تقویت کرد. به اعتقاد مارتی روسیان تحقق این امور در گروه تحول و اصلاح در دو عرصه بنیادین است:
نخست، در آموزش. آموزش برای درهم شکستن سنتهای کهنه در اذهان و برخورداری شهروندان از ذهنیت خلاق و زایا.
شهروندانی توانا به مشارکت فعالانه در مباحثات و فهم واقعیتها و تمایلات اجتماعی به دور از سوگیریهای جانبدارانه و نیز انتزاعات اتوپیایی قرون وسطایی که هیچ وجه اشتراکی با واقعیتهای زندگی امروزین ندارد.(6)
و دوم در فضای اطلاعات که در جامعه مدرن تأثیری بنیادین در عملی شدن اندیشههای اجتماعی، درک واقعیتهای امروزین جوامع و تحولات احتمالی آتی دارد.
به اعتقاد مارتی روسیان:
اگر بر این دو سنگ بنای دموکراسی تأکید نشود، کشورهای دارای حکومت توتالیتر یا هر نوع حکومت غیرطبیعی تلاش خواهند کرد که جنبههای منفی جامعه را در پس شکلهای دموکراسی پنهان کنند. حتی چه بسا کشورهای برخوردار از دموکراسی توسعه یافته نیز با گرد آمدن پیرامون نهادهای بیرونی اکتفا کنند، از اصلاح واقعی امور دست بشویند و زمینه مناسبی را برای کنشگری فعال، اما وهمآلود خارجی فراهم کنند.(7)
اما این تمام دشواری نیست. بنا بر توضیح وی حتی در جامعه دموکراتیک نیز معمول چنین است که بخشهای درگیر ساختار قدرت، اغلب خود را در موقعیت متفاوتی مییابند و قدرتی که در اختیارشان نهاده شده آنان را از تلاش برای افزایش علاقه نسبت به مسائل جامعه دور میسازد. حال آنکه آنان بسیار نیاز دارند یاد بگیرند که علایق فردی خود را از علاقه به منافع جامعه متمایز کنند. برای آن که این تناقض به خسران جامعه دموکراتیک نیانجامد یک سازوکار عمده وجود دارد و آن اعمال اصل شفافیت بر کنشهای حاکمیت دموکراتیک است. مقصود آن که باید کنشهای حاکمیت آشکارا در برابر دید همگان قرار گیرد.
دموکراسی؛ حلقه ارتباط و اطلاعات
از منظر دیگری نیز میتوان نقش قطعی دسترسی آزادانه شهروندان به اطلاعاتی که در اختیار دولت است را در تحقق سه رکن بنیادین جامعه دموکراتیک یعنی «مشارکت فعالانه شهروندان در فرایندهای اجتماعی»، «شفاف بودن کنشهای حکومت» و استقرار ساز و کارهایی با هدف «پاسخپذیری حاکمیت» مورد توجه قرار دارد.
حلقه ارتباط و اطلاعات، مؤلفههای به هم مرتبط دسترسی به اطلاعات و ارتباطات را در چارچوب این سه اصل بنیادین تبیین میکند.(8)
همچنان که میدانیم بارزترین مثال شفافیت، دسترسی شهروندان به اطلاعات است. البته اصل مهم مقدم بر دسترسی به اطلاعات، آگاهی شهروندان از وجود اطلاعات مورد نظر و چگونگی دسترسی به آن است. هر قدر دسترسی به اطلاعات و چگونگی استفاده از آن در یک جامعهی مفروض دشوار باشد (زمانبر و هزینهبر بودن) به همان نسبت از میزان شفافیت در آن جامعه کاسته میشود.
مشارکت فعال نیز مستلزم آن است که دسترسی به اطلاعات به توانمندسازی شهروندان برای مشارکت در فرایندهای سرنوشتساز اجتماعی بینجامد. به بیان دیگر اطلاعات مورد نظر باید بر ظرفیت تجزیه و تحلیل، فهم و به عمل درآوردن اطلاعات از طریق فرایندهای ارتباطی بینجامد. جلسههای گفتوشنود، گفتوشنود مشارکتی، ابراز نظر، مذاکره، میزگرد، گردهمآیی و ... همگی مثالهای سازوکارهای دسترسی، تجزیه و تحلیل و فهم اطلاعات و به اشتراک نهادن نظرات بر پایه اطلاعات هستند.
لازمه پاسخپذیری نیز توجه کردن به نظرات، دغدغهها و نگرانیهای مردم و کاربست مسؤولانه آنها و طراحی و اجرای سیاستها و رویههاست. پاسخپذیری، متضمن پاسخگو بودن حکومت در برابر مردم و در قبال سیاستها و کنشهاست. این امر تنها هنگامی تحقق مییابد که مردم در جریان اطلاعات مربوط به سیاستها قرار بگیرند.(9)
آنچنان که حلقه ارتباطات و اطلاعات نشان میدهد، حکومت دموکراتیک با توسعه فرایندها و نهادهای دموکراتیک به پیش رانده میشود. دسترسی به اطلاعات نه تنها میتواند بر میزان علاقه شهروندان برای استقرار یک حکومت دموکراتیک بیفزاید، بلکه چرخهای ایجاد میکند که به تعمیق و ارتقاء حق دسترسی نیز خواهد انجامید. در حقیقت حق دسترسی با ایفای نقشی که در این حلقه بر عهده دارد به بقای خود نیز یاری میرساند. در عین حال هر یک از مؤلفههای حلقه، دارای ظرفیت مشخصی برای تولید، دسترسی، تجزیه و تحلیل اطلاعات و تحقق فرایند ارتباط هستند.
سه اصل مشارکت فعال، شفافیت و پاسخپذیری، سه اصل پویا هستند که تمامی فرایند را در برمیگیرند. در حقیقت این سه اصل، لازمهی تحقق چرخهی درونی حلقه هستند. چرخهی بسامان درونی حلقه اطلاعات و ارتباطات نیز تضمینکننده چرخه بیرونی است. حاصل حرکت بهینه این حلقه نیز تحقق دموکراسی است.
آزادی بیان، آزادی اطلاعات و دموکراسی
بخش قابل ملاحظهای از نیروی ارتباط درونی میان آزادی بیان و آزادی اطلاعات، منبعث از تأثیر بلامنازعی است که معیارهای حقوق بشر و آزادیهای بنیادین انسانی - از جمله دو آزادی مورد نظر ما – در تحقق حکومت مردمسالارانه مدرن دارند.
میان آزادی بیان و دموکراسی، رابطه بسیار نزدیکی وجود دارد. این آزادی تنها در دموکراسی تحقق مییابد و دموکراسی نیز بدون آزادی بیان مفهوم پیدا نمیکند. رژیمهای دموکراتیک، یا دولتهای مبتنی بر حاکمیت مردم، رژیمهای مشروعی هستند که هدفشان خدمت به انسان و حفظ حقوق و آزادیهای اوست. در این میان آزادی بیان از جایگاه ویژهای برخوردار است. چرا که وسیلهای برای محقق ساختن دیگر حقوق افراد به شمار میرود... حق مطلع بودن یا حق برخورداری از اطلاعات، یکی از عناصر جدید آزادی بیان است.(10)
به اعتقاد آنتونی مسیون اک کبی نیز تضمین آزادی بیان در قوانین اساسی کشورها و نیز ابزارهای حقوقی بینالمللی، آشکارا و یا به طور ضمنی متضمن جنبههایی از آزادی اطلاعات نیز هست؛ مقصود او حق جستوجو و به اشتراک نهادن اطلاعات و نیز دریافت آن است. از سوی دیگر، شناخت روزافزون این که دسترسی به اطلاعاتی که در اختیار حکومت است برای آزادی بیان مؤثر از آن رو ضروری است تا مباحثه آگاهانه عموم درباره موضوعات مبهم، به مثابه عنصر مرکزی دموکراسی نمایندگی، شکل بگیرد، سبب شده است که این دو آزادی ارتباط بسیار نزدیکی با یکدیگر داشته باشند.(11) اطلاعات، نقشی فراتر دارد و زمینه را برای تحقق دموکراسی مشورتی و حتی دموکراسی مشارکتی نیز فراهم میکند و این دو را ارتقاء میبخشد.
بر این اساس، همچنان که آزادی بیان ملازم ضروری دموکراسی مدرن دانسته میشود، آزادی اطلاعات نیز جزیی انفکاکناپذیر از دموکراسی است. آزادی بیان، بدون پشتیبانی آزادی اطلاعات، نمیتواند سهم مؤثری در تداوم حکومت نمایندگی مدرن داشته باشد.(12)
اک کبی، دلیل این امر را در بنیان حکومت دموکراتیک مدرن جستوجو میکند که از سویی به شهروندان امکان میدهد از حکومت خود انتقاد کنند و از سوی دیگر زمینه مشارکت آنان را در تصمیمگیریهای حکومت (سیاستگذاری و امور دیگر) فراهم میکند.
وی نیز نفع عموم در آزادی مباحثه را ناشی از این الزام میداند که اعضای یک جامعه دموکراتیک باید آگاهانه بر تصمیماتی اثر بگذارند که احتمالاً بر خود ایشان تأثیر خواهد نهاد. و راه نهادینه شدن تصمیمگیریهای آگاهانه جز این نیست که فرایندهای تصمیمگیری پیوسته در معرض مداقه عموم قرار گیرد و خود را پذیرای محک انتقاد قرار دهد. این قاعده نیز تنها در شرایط آزادی بیان و دسترسی شهروندان به اطلاعات امکانپذیر است.(13)
میسون، در استدلال خود، به این اعتقاد عمیق نظریهپردازان دموکراسی نیز اشاره میکند که هر قدر بر میزان آزادی بیان و آزادی اطلاعات در یک نظام غیردموکراتیک افزوده شود، به همان نسبت بر احتمال روی کار آمدن یک حکومت دموکراتیک نیز افزوده خواهد شد. او معتقد است هنگامی که از مفهوم کلی آزادی اطلاعات به سوی موضوع مشخص حق دسترسی مردم به اطلاعاتی که در اختیار حکومت است حرکت میکنیم، ارتباط میان آزادی اطلاعات و دموکراسی آشکارتر میشود. او برای توضیح نظر خود به سه وجه اصلی حق شهروندان در دسترسی به اطلاعاتی که در اختیار دولت است، اشاره میکند:
نخست هر کس حق دارد بداند که حکومت دربارهی شخص او چه اطلاعاتی در اختیار دارد. دوم، حکومت باید در برابر مداقه و موشکافی مردم گشوده و پاسخپذیر باشد و خود را در برابر قضاوت و ارزشیابی شهروندان قرار دهد؛
سوم، تأمین اطلاعات کافی بر میزان مشارکت [شهروندان] در فرایندهای سیاستگذاری و حکومتگری میافزاید.(14)
وجوه دوم و سوم در انطباق کامل با مباحثاتی است که بر ضرورت وجود آزادی بیان برای کارکرد مؤثر حکومت نمایندگی مدرن تکیه میکنند. توانایی انتقاد از حکومت و مشارکت مؤثر در حکومت، بستگی تام به تأمین اطلاعات کافی درباره کارکردهای حکومت و فرایند تصمیمگیریهای آن دارد.
البته از نظر میسون، آزادی اطلاعات نه تنها جزء لاینفک آزادی بیان شمرده میشود، در عین حال کاملکننده آن است چرا که به ویژگیهای گشودگی، شفافیت و پاسخپذیری حکومت که بنیانهای تحقق حکومت مردمسالار هستند، تداوم میبخشد و امکان بقای آزادی بیان را فراهم میسازد. بدین سان او در عین حال که اذعان دارد آزادی اطلاعات در پیوند تعاقبی با آزادی بیان و دموکراسی مشورتی است، معتقد است که آزادی اطلاعات دارای ارزش در خود و مستقل نیز هست.(15)
آزادی اطلاعات و حق دسترسی، تغییر در نقش سنتی دولت
از میان روندهایی که حکومتها را واداشته است از مفهوم کهن مالکیت اطلاعات دست بشویند، پیش از همه باید به کمرنگ شدن بیش از پیش خطوط حایل بین بوروکراسیهای دولتی و دیگر بخشها و نیز بین حکومت و شرکایش، اشاره کرد. طی دهههای گذشته، بوروکراسیهای دولتی در تلاش برای رفع نیاز به تعاملات و مشارکتهای مؤثرتر و فراگیرتر با سازمانهای مدنی و خصوصی، طیفی از اشکال جدید که سلسله مراتب سازمانی کمتری دارند را آزمودهاند. برخی از این اشکال، از جمله نهادهای اجرایی بر روابط جدید و با انعطافتر بین مدیران سیاسی و کارکنان دولت مبتنی بودند، اما بسیاری دیگر از جمله مشارکتهای نسبتاً رسمی یا برون سپاریها، بر برقراری روابط پیچیده بین بازیگران (شبکههای متقاطع) که از مرز بخشهای دولتی – خصوصی – مدنی عبور میکنند، مبتنی هستند. نتیجه این فرایند، به وجود آمدن اشکال سازمانی متنوع است (سرآغاز روندی که آنتونی گیدنز «تکثرگرایی ساختاری» مینامد) و اغلب به افول قدرت مرکزی منجر شده است.
در اکثر دموکراسیهای صنعتی معاصر، دولتها به تدریج به ضرورت در مدنظر قرار دادن فراگیرتر گروههای مدنی و خصوصی در صورتبندی سیاستهای خود و ارایه خدمات دولتی اعتقاد پیدا میکنند. برای مثال، با شناخت محدودیتهای الگوی پیشین سازمانی در تدوین نحوه دخالت دولت برای رفع نیاز جوامع محلی یا بخشهای خاص، روزبهروز بر تعداد و تکثر مجموعههای حاصل از مشارکت بخش خصوصی و دولتی، افزوده میشود.(16)
در حقیقت حکومت با درک محدودیتهایش در محیط اجتماعی – اقتصادی یعنی محیطی که در آن موفقیت بر سازگاری و اندیشه جمعی استوار است، به شکلی فزاینده تلاش میکند ائتلافهایی با بازیگران غیردولتی ایجاد و آنها را در سیاستهای دولتی و تولید کالای عمومی همراه کند. فراگیر شدن این الگوهای جدید سازمانی، تأثیرات بزرگی بر مدیران در بخش دولتی داشته است. این افراد باید شبکههایی را مدیریت کنند که تنها به بخش دولتی محدود نمیشوند و منافع دولت را در چارچوبی که در آن حاکمیتشان بر اعضاء شبکهها نامشخص یا محدود است، تأمین کنند. با آن که این گونه اشکال جدید ارتباط با بازیگران خارج نهاد حکومت، ضروری است (با هدف استفاده از منابع و تخصص این بازیگران)، هماهنگی شبکه، پیچیدهتر و مشکلتر از چیزی است که در مدیریت سنتی دولتی وجود داشته است.(17)
در این ارتباطهای جدید، اعتماد، وابستگی درونی، مذاکره و رابطه متقابل، رویهی جاری میشود. به اعتقاد برخی تحلیلگران، این شبکههای سازمانی عمدتاً از نظارت دولت خارجی میشوند و در واقع خود سازماندهنده هستند.(18)
یکی از پیامدهای اجتنابناپذیر این تکثرگرایی ساختاری، جابهجا کردن مرزهای بین حکومت و جامعه است. همزمان با آن که بازیگران غیردولتی وارد شبکهی تدوین سیاست و ارایه خدمات میشوند، مرزهای بین دستگاه حکومت و طرفهای خارج از سیستم حکومت از میان میرود. در حوزهی تولید، ذخیره و پخش اطلاعات، تکثرگرایی ساختاری و جابجایی مرزها به افزایش منابع و مراجع اطلاعات و اطلاعرسانی اجتماعی و سیاسی منجر شده و بسیاری از آنها را خارج دسترسی سنتی حکومت قرار میدهد. در حقیقت نهادهای خارج از دولت از یک سو هر روز اطلاعات بیشتری در حوزهی مسائل عمومی به دست میآورند و از سوی دیگر نیازمند اطلاعات بیشتری برای برای انجام امور خود میشوند. شکلگیری این نوع مشارکتها به تعریف تازهای از ارتباط میان حکومت و دیگر بخشهای جامعه نیاز دارد. به ویژه از آن رو که:
- این گونه مشارکتها از میزان هزینههایی که دولت برای انجام امور باید بپردازد و ناگزیر از مخاطرات احتمالی که با آن روبهروست، میکاهد؛
- این گونه مشارکتها بازاری مناسب برای توانمندسازی بخش خصوصی و نهادهای مدنی هستند؛ به ویژه از آن رو که سبب میشوند اطلاعات مهم درباره امور دولتی، خارج از حوزه سنتی دولت قرار گیرد.
- هنگامی که دولت، انجام بخشی از وظایف سنتی خود را به بخش خصوصی وامیگذارد و حاکمیت سازوکار بازار را بر انجام این امور میپذیرد، در مقابل مردم نیز این حق را مییابند که از چند و چون رابطهای که بر سرنوشت آنان تأثیر جدی مینهد، آگاه شوند.(19)
در حقیقت نکته اخیر، این پرسش را به میان میآورد که آیا قوانین دسترسی آزاد و همگانی به اطلاعات باید چنان تعمیم داده شوند که این طرفهای سوم را نیز در بر بگیرند یا خیر. به این ترتیب روندی جدید در دموکراسیهای معاصر به وجود آمده که مبنای آن لزوم و تمایل به مشورت بیشتر با شهروندان و مشارکت افزونتر با آنان در ادارهی دموکراسی است.
همزمان با فراگیرتر و مشارکتی شدن دموکراسیها، کیفیت و کمیت اطلاعات مورد نیاز شهروندان برای ایفای نقش خود در حاکمیت نیز افزایش یافته است. در واقع حق داشتن اطلاعات با تعهد شهروندان به ایفای نقش خود در حاکمیت و گستره وظایف شهروندی، تناسب دارد. با آن که تقاضای بالاتر برای مشارکت شهروندان در سطح محلی، بیشتر به چشم میآید، اما اکنون در سطح ملی و حتی بینالمللی نیز افراد مایلند نقش مهمتری در تصمیمگیریها داشته باشند، دولتها نیز تلاش میکنند کیفیت مشارکتشان و روندهای مشاوره خویش را بهبود بخشند. به اشتراک گذاردن مؤثر اطلاعات مربوط به امور اجتماعی، شرط اصلی موفقیت حکومت است.(20)
این روندهای عمده در حکومت، به روشنی نشان دهندهی لزوم رویکردی جدید به ارایه و به اشتراک گذاردن اطلاعات است. بحث در اینجاست: هنگامی که برونسپاریها برای انجام اموری که دولتها به طور سنتی اجرای آنها را بر عهده داشتهاند، سبب دسترسی نهادهای بخش خصوصی شده است، و انگیزه آغازین آنان برای انجام امور کسب سود است، چرا عموم مردم نباید به این اطلاعات دسترسی داشته باشند.
از سوی دیگر همچنان که اشاره شد بنا بر پیشفرضهای دموکراسی، در یک جامعه مردمسالار دولت نماینده اراده عموم و منتخب رأی مردم است، اما درباره نهادهای بخش خصوصی چنین پیشفرضی محلی از اعراب ندارند. بنابراین تدوین سازوکارهایی که دسترسی مردم را به اطلاعات مربوط به فعالیتهای بخش خصوصی و نیمه دولتی تضمین کند، از موضوعات مهم در گفتمان امروزین حق دسترسی به اطلاعات است. چنان که پیداست دولتها باید قوانینی جدید و نیز فرهنگی نو در مدیریت اطلاعات ایجاد کنند. این روندها به تغییر و تعدیل سیاست اطلاعرسانی ضرورت میبخشد و این ضرورت حاصل شرایط جدیدی است که خود این روندها به وجود آوردهاند.
آزادی اطلاعات، حق دسترسی و تحقق مفهوم شهروندی
همچنان که میدانیم یکی از موضوعات اصلی در گفتمان دموکراسی مشارکتی، تحقق مفهوم شهروندی است. برپایهی این مباحث آنچه به مفهوم شهروندی تحقق میبخشد، برخورداری افراد جامعه از حقوق مدنی، سیاسی و اجتماعی و فرهنگی است. گستره حقوق فرهنگی نیز حق تجربه کردن، حق مشارکت، حق آگاهی و حق اطلاعات را شامل میشود.(21)
در پرتو همین رویکرد است که دموکراسی، معنایی فراتر از برگزاری صرف انتخابات و برخورداری از حق رأی دادن یافته، فراهم آوردن امکانات لازم برای مشارکت هر چه بیشتر شهروندان را در تصمیمگیریهایی که بر سرنوشتشان تأثیر میگذارد شامل میشود. به بیان دقیقتر جامعه مدرن بر پایه رضایت شهروندان آگاه و مشارکت آگاهانه آنان در فرایندهای سیاسی بنا شده است. در این میان حق دسترسی به اطلاعات، به شهروندان امکان میدهد که از آنچه در درون حکومت میگذرد مطلع شوند و بر بنیان این آگاهی، به حسابرسی کنشها و یا بیکنشی سیاستگذاران جامعه بپردازند و برای اداره جامعه تصمیمهای درستتر اتخاذ کنند.(22)
در عین حال نیک دانسته شده است که خطای حکومتها در فضای پنهانکاری رخ میدهد و تداوم مییابد. از همین رو به اعتقاد برخی صاحبنظران، بهترین راه پیشگیری از اشتباهها و کاستن از دامنه آنها این است که سیاستها و سیاستگذاریها در برابر دیدگان عموم قرار بگیرند. در حقیقت هنگامی میتوان از یک حکومت انتظار داشت که در رفتارهای خود خردورزی پیشه کند و به مشورت با شهروندان بپردازد که بتوان به حسابرسی در رفتار حکومت پرداخت و آن را واداشت که دربارهی کنشهای خود، به مردم توضیح دهد. (23)
از منظر رابطه میان مردم و قدرت سیاسی نیز توجه به مفهوم آزادی اطلاعات و حق دسترسی حائز اهمیت ویژه است. میان قدرت و اطلاعات، ارتباطی مستقیم و مستحکم وجود دارد. لازمه تحقق یک حکومت باز، کاستن از دامنه قدرت دولت در برابر شهروندان است. در عین حال اعمال قدرت از سوی مردم و کاستن از خودرأیی حکومت تنها در شرایطی میسر است که مردم از آنچه حکومت بدان مشغول است آگاه باشند. از همینرو حق دسترسی به اطلاعات، هم سازوکاری لازم برای اعمال قدرت آگاهانه شهروندان در جهت تحقق حقوق خود و هم تضمینی برای درستکاری حکومت، رفتار مبتنی بر قانون و اعمال مشروع قدرت عمومی از سوی آن است.(24)
از سوی دیگر اگر قرار باشد افراد جامعه نقش فعالانهتر و مسؤولیتهای بزرگتری را در سازماندهی جامعه بر عهده بگیرند، ناگزیر باید ابزار این کار را نیز در اختیار داشته باشند. آنان باید بتوانند بر پایه اطلاعات قابل اتکاء و جامع، آزادانه اندیشه کنند و به تبیین و تدوین نظرات خود بپردازند. این رویکرد مستلزم تغییراتی در نقش تاریخی دولت است. پیش از این دولتها به طور انحصاری و صرفاً بنا به هدفهای خود به تجزیه و تحلیل دادهها میپرداختند، در حالی که اکنون باید دانش خود را با عموم به اشتراک بگذارند.(25)
در عین حال حکومتها به طور سنتی، حافظ اطلاعات بودهاند، اما در پرتو اجرای قوانین آزادی اطلاعات و حق دسترسی، آنان به تدریج به «واسطه»های اطلاعات تبدیل خواهند شد. بنابراین عجیب نیست که این تغییر نقش تاریخی، مخالفتهایی را علیه آزادی اطلاعات در میان کارگزاران حکومت برانگیزد.
آزادی اطلاعات متضمن برگذشتن از یک قاعده مرسوم نیز هست: شهروندان ضرورتی برای اثبات حق خود در دسترسی به اطلاعات ندارند، بلکه به عکس این حکومتها هستند که باید هرگونه امتناع از در اختیار عموم نهادن اطلاعات را توجیه کنند. از همین رو «رفتار آشکار» اصل راهنمای دولت مدرن شمرده میشود. آزادی اطلاعات، سبب میشود دولتها از نهادهایی که به شکل سنتی کار خود را در خفا انجام میدادند، به نهادهای شفاف تغییر ماهیت بدهند.(26)
شهروندان منتقد، کاهش اعتماد به دولت و حق دسترسی به اطلاعات
در رویکردهای انتقادی به نظامهای دموکراتیک براساس سه اصل پیش گفته: مشارکت فعال، شفافیت و پاسخپذیری، برخی پژوهشگران نشان دادهاند که دستکم از دههی 1960، اکثر دموکراسیهای غربی شاهد کاهش اعتماد عمومی به نهادهای سیاسی جا افتاده بودهاند. بحران اعتماد در چند حوزه مشهود بوده است. نخست، کاهش چشمگیری در حمایت از سیاستمداران به عنوان یک گروه وجود داشته است.
تحقیقی فراگیر که از سوی سوزان فار و روبرت پوتنام (2000) صورت گرفت حاکی از کاهش بلندمدت و مداوم اعتماد مردم به سیاستمداران در کشورهای دموکراتیک غربی است.
روند کاهش اعتماد صرفاً به طبقه سیاستمداران محدود نمیشود؛ روندی مشابه در رویکرد نسبت به احزاب سیاسی نیز وجود دارد. در تحقیقی که از سوی کارتی، کراس و یانگ (2000) صورت گرفت مشخص شد در رویکرد مثبت مردم نسبت به احزاب سیاسی افول صورت گرفته است. این روندها با افزایش بدبینی نسبت به مقامات منتخب و دولتها در کل همراه بوده است. مردم هر روز بیشتر تصور میکنند دولت «دور از دسترس» و «بیاعتنا» به خواستهای ایشان است.(27)
نکته آخر که احتمالاً بیشترین نگرانی را نیز به وجود میآورد این که اعتماد شهروندان در دموکراسیهای پیشرفته به قوای مجریه و مقننه کاهش یافته است.
طبق تحقیقی که در سال 1996 صورت گرفت، تنها 21 درصد کاناداییها پارلمان را نماینده خود میدانستند که این میزان، کاهشی چشمگیر نسبت به رقم 60 درصد از دهه 1970 میباشد. در اکثر دموکراسیهای غربی، میزان اعتماد به دولت نیز کاهش یافته است.(28)
البته آنچنان که لوک ژوئیه و ژیل پاکه در مقالهی «سیاست اطلاعاتی و حکومت» توضیح میدهند، این کاهش در میزان اعتماد، به هیچ روی مترادف با افزایش بیمیلی نسبت به سیاست نیست. در مقام مقایسه میتوان گفت بسیاری از تحقیقات، حد بالای توجه به امور سیاسی را نشان میدهد. در عین حال مطالعه تاریخ دهههای 1960 و 1970 تصویری پرتکاپو و پر افت و خیز از فعالیت جنبش طرفداری از حقوق بشر، صلح، محیط زیست و جنبشهای زنان، به دست میدهد. در واقع اگر افول اعتماد مردم به دولت با عدم مشارکت بسیاری از شهروندان در مجراهای سنتی سیاست نظیر احزاب سیاسی همراه است، در مقابل با رشد اشکال مشابه و جایگزین مشارکت سیاسی که بیشتر بر مقابله با دولت مبتنی هستند، مواجه هستیم. به گونهای که بر پایهی مطالعات تطبیقی صاحبنظرانی چون اینگل هارت کاهش احترام به اقتدار حکومت توأم با افزایش حمایت از دموکراسی است.(29)
از سوی دیگر به اعتقاد ن. نوبت این فرایند به شدت یافتن انگیزه برای دریافت اطلاعات منجر خواهد شد.(30)
از همینرو ژوییه و پاکه بر این باورند که اینگونه روندها در روابط بین شهروندان و بازیگران صحنه سیاست و نهادها، باید بر نحوه برخورد دولتها با سیاستهای اطلاعرسانی و به ویژه دسترسی به اطلاعات، تأثیری بزرگ داشته باشد. استدلالهای او در این زمینه بدین قرارند:
نکته نخست این که باید دانست کاهش اعتماد ممکن است باعث رشد نارضایتی از محرمانگی دولتی در آینده شود. عدم اعتماد بدون شک تا اندازهای نتیجه درخواستهای پیشین برای افزایش آزادی اطلاعات است. قدرت این روند و تداوم آن، ما را به این اعتقاد میرساند که چنین درخواستهایی در آینده نیز وجود خواهد داشت.
همچنین در حالی که میزانی از محرمانگی، به حق، پیششرط سیاستگذاری مؤثر و موفقیت فعالیتهای دولت است، شهروندان منتقد احتمالاً از اعتماد به سیاستمداران و کارکنان دولت در زمینه این که آنها تصمیم بگیرند چه اموری فاش شود و چه اموری – در جهت منافع عمومی- محرمانه باقی بماند راضی نخواهند شد. باید انتظار داشت فشارها برای ارایه بیشتر اطلاعات و تفویض برخی اختیارات به طرفهای سوم (مستقل) بیشتر شود.(31)
در واقع میتوان گفت که دموکراسیهای مستقر نیز برای تداوم و بازتولید خود، راهگریزی جز تقویت معیارهای حق دسترسی آزادانه به اطلاعات ندارند؛ به ویژه از آن رو که تحقق مشارکت فعال مردم در فرایندهای سیاسی و اجتماعی، در گرو دسترسی آزادانه آنان به اطلاعات است.
تطور اطلاعات در گذر از جامعه فئودالی به جامعه مدرن صنعتی و فراصنعتی
برخی صاحبنظران، نقش اطلاعات در زندگی دموکراتیک را به کارکرد «پول» در اقتصاد جامعه تعبیر کردهاند. اگر با تعبیر اطلاعات به مثابه پول موافق باشیم، آنگاه باید به این پرسشها بیندیشیم: چه کسانی اطلاعات را در اختیار دارند؟ چه کسانی اطلاعات دسترسی دارند؟ دامنه توزیع اطلاعات تا چه حد گسترده است؟ و ... این پرسشها که پیوسته در کانون مباحث مطرح پیرامون مراحل مختلف تحول دولتهای دموکراتیک مدرن قرار دارند، پرسشهایی دیرپا هستند و ریشهشان را باید در تطور جامعه مدرن جستوجو کرد.(32)
در دوران فئودالیسم، تنها شمار اندکی از مردم باسواد بودند و به اطلاعات پیرامون جهان طبیعی و جهان سیاسی – در مقیاس کوچک دوران فئودالیسم – دسترسی داشتند. در واقع این امکان وجود داشت که اطلاعات بر مبنای نیاز به دانستن، سهمیهبندی شود بدون آن که پیامدهای چندان مشکلسازی وجود داشته باشد و از همین رو دسترسی به اطلاعات دولتی تنها برای شمار اندک حاکمان امکانپذیر بود. انتقال به اقتصاد صنعتی از یک سو با توسعه حجم و افزایش گونهگونی اطلاعات در جامعه، و از سوی دیگر کاهش انحصار اطلاعاتی حاکمان، همراه بود. جهش اقتصادی صنعتی امکانپذیر نبود و دوام نمییافت مگر آن که نیروی کار، دست کم، از سواد، آموزش و مهارت متوسط برخوردار میشد. به بیان دیگر، تداوم پویایی جوامع صنعتی نیازمند آن بود که اطلاعات در سطوح به مراتب وسیعتری از جامعه توزیع شود.
در چارچوب جدید، اطلاعات نه تنها کالایی عمومی است بلکه منبعی عمومی نیز هست. حتی برخی تحلیلگران از «اشتراکات اطلاعاتی»3 سخن گفتهاند که از تمام اطلاعات قابل دسترسی برای شهروندان به عنوان حق آنان، تشکیل شده است.(33)
به اعتقاد کسانی که به مفهوم جامعه فراصنعتی باور دارند، گذر از جوامع صنعتی به جوامع فراصنعتی نیز در پیوند با تحولهای ساختاری و ارزشی نوین صورت پذیرفته است. بنابر تعریف، جامعه فراصنعتی، جامعهای است که بیش از 50 درصد نیروی کار آن در بخشهای فنی، تخصصی و مالی مشغول به کارند. هشت اقتصاد صنعتی اروپا، کانادا و ایالات متحده آمریکا در اوایل دهه 1980 از این آستانه عبور کردهاند. بر پایه این بحث، این بار نیز دستیابی به اقتصاد مبتنی بر آگاهی و اطلاعات، با توسعه بیش از پیش فرصتهای آموزشی و نیز افزایش شمار نیروی کار متکی، برخوردار و مسلط به اطلاعات همراه شده است. بدین ترتیب برخی جنبههای تغییر ساختاری همراه با گذر از جامعه صنعتی، به جامعه فراصنعتی را میتوان به عنوان ادامه و بسط تغییرات ساختاری گذر از دوران فئودالیسم به دوران صنعتی تفسیر کرد. همچنان که «شکاف اطلاعاتی» عمیق میان نخبگان و عموم مردم، با گذر از فئودالیسم به سرمایهداری، کاهش یافت، با گذار از سرمایهداری صنعتی به دوران فراصنعتی، از دامنه و عمق شکاف اطلاعاتی میان نخبگان و شهروندان به میزان به مراتب بیشتری کاسته میشود.(34)
در دورانی که اطلاعات، دیگر تنها یک کالای عمومی نیست، بلکه یک منبع عمومی نیز هست حکومت این مسؤولیت را بر عهده دارد که ترتیبی دهد تا شهروندان و جامعه به این اطلاعات ضروری برای آموزش و حاکمیت بهینه، دسترسی داشته باشند. همچنان که اشاره شد این موضوع از آن جهت بسیار مهم است که حکومت بزرگترین منبع اطلاعات را در جامعه در اختیار دارد و گاه تنها دارنده برخی اطلاعات منحصر به فرد و ضروری برای درک محیط طبیعی و اجتماعی معاصر شهروندان است؛ اطلاعاتی که برای مشارکت معنادار سیاسی از سوی ایشان ضروری است.
مهمترین قواعدی که در حوزهی دسترسی به اطلاعات باید تدوین شود. آن دسته قواعد هستند که به دسترسی به اطلاعات مربوط به فعالیتهای دولت مربوط میشوند زیرا این یک واقعیت است که دولت منبعی بسیار مهم و منحصر به فرد از اطلاعات را در اختیار دارد و اگر قرار است مشارکت سیاسی ممکن باشد، دسترسی به اطلاعات موجود در نهادهای دولتی امری ضروری است.(35)
ژوئیه و پاکه از منظر دیگری نیز به ضرورت تأمین دسترسی به اطلاعات از سوی حکومت پرداختهاند:
مهمترین عامل رشد اقتصادی، تولید ثروت و مهمترین عامل در تولید ثروت، سهمی است که دانش فنی در تبدیل مواهب طبیعت به اشکال مختلف ثروت دارد. با آن که دانش و اطلاعات همواره ورودیهای ضروری چنین روندهایی بودهاند، طی سالهای اخیر، اهمیت سرمایه اطلاعات و دانش در مقایسه با دیگر اشکال سرمایه (مالی، فیزیکی، انسانی و ...) به شکل نسبی افزایش یافته است.
رشد تصاعدی اهمیت دانش و اطلاعات در روند تولید ثروت، ساختار اقتصاد، جامعه و حکومتداری را دگرگون کرده و دسترسی به اطلاعات را به موضوعی مهم در حوزه سیاستگذاری تبدیل نموده است.(36)
این در حالی است که به گفته دبلیو.بی.ریستون
چالش با حاکمیت آن است که ما از قواعد، رسوم، مهارتها و استعدادهای ضروری برای کشف، در اختیار گرفتن، تولید، حفظ و بهرهبرداری از اطلاعات هیچ دیدگاه روشنی نداریم.(37)
حال آن که تدوین چنین قواعدی، یک ضرورت محسوب میشود. این قواعد، با گسترهی حقوق دسترسی به اطلاعات، هزینههای مترتب بر این نوع دسترسی، معافیت از حقوق دسترسی و مکانیزم اجرای دسترسی به اطلاعات، رابطهای مستقیم دارد.
اثرات تصویب قانون آزادی اطلاعات و حق دسترسی(38)
توجه به تأثیر حق دسترسی آزادانه به اطلاعات در تحقق، تداوم و بازتولید دموکراسی را میتوان از منظر اثرات گوناگون آن بر فضای مناسبات سیاسی – اجتماعی جوامع مورد توجه قرار داد. بدین ترتیب میتوان به نسبت میان دموکراسی و دسترسی آزادانه به اطلاعات پی برد. توماس هارت و کارولین وزل، دو تن از متخصصان آلمانی آزادی اطلاعات، از جمله اندیشمندانی هستند که از این منظر به صحنه نگریستهاند. این دو، فواید تصویب قانون آزادی اطلاعات و حق دسترسی به اطلاعات را چنین برمیشمرند: (39)
شفافیت: قانون آزادی اطلاعات، با استقرار اصل انتشار علنی تمامی اطلاعات دولتی، فضای تفاهم، اعتماد و همکاری را میان شهروندان و دولت به وجود میآورد. به اعتقاد برخی صاحبنظران فضای سرد کنونی میان دولتها و شهروندان و روحیه یأس در میان شهروندان و پرهیز آنان از مشارکت در فعالیتهای سیاسی و اجتماعی به میزان قابل توجهی ناشی از فقدان اطلاعات درباره کنشهای واقعی دولتهاست. نبود شفافیت در رفتارهای دولت و اصرار آن بر پنهانکاری، این احساس را در شهروندان به وجود میآورد که جدی گرفته نمیشوند، نقشی در سرنوشت خود ندارند و از مشارکت دموکراتیک در فرایندهای سیاسی محروم ماندهاند.
تقویت مشارکت مدنی: میزان مشارکت مدنی شهروندان در فعالیتهای اجتماعی نیز نشانهی روشنی بر اثر بخشی این گونه فعالیتهاست. تنها هنگامی میتوان بر بیتوجهی ناشی از نارضایتی غلبه کرد که شهروندان، بنا بر دلایل مستحکم، باور کنند، که حضور آنان در این عرصه جدی تلقی میشود و «درونداد» آنها بر سیاستها و عملکردها تأثیرگذار است. از همین رو در یک نظام غیرشفاف، حتی تدوین بهترین راهبردها برای تقویت مشارکت مدنی شهروندان حاصلی در پی ندارد.
افزایش کارآمدی: اگر امکانات فناوریهای اطلاعات و ارتباطات و مدرن کردن شیوههای اجرایی که از آن به عنوان «دولت الکترونی» تعبیر میشود، با تصویب و اجرای درست قوانین آزادی اطلاعات همراه شود، به میزان چشمگیری بر کارآمدی نظام اداری کشورها افزوده خواهد شد. این آمیزه، راهی آسان و ارزان برای شفاف ساختن حکومت است. در عین حال سبب کاهش هزینههای اجرایی نیز میشود. برای مثال دسترسی شرکتها به اطلاعات واقعی مناقصهها، فضا را رقابتیتر میکند و از هزینهها میکاهد. قانون دسترسی به اطلاعات در سال 2003 در هند به تصویب رسید. جالب است بدانیم که دولت هند امیدوار است بر اساس امکانات فراهم آمده در پرتو این قانون تنها در هزینههای بخش دولتی 7/1 میلیارد دلار صرفهجویی کند.
پیشگیری از فساد: تأثیر قانون و سازوکارهای تضمین کننده آزادی اطلاعات و حق دسترسی بر پیشگیری از فساد اداری مورد پذیرش همگان است. در حقیقت یک فرهنگ اجرایی شفاف در مقابله با فساد، به مراتب تواناتر است. در بسیاری از کشورها، این امر نخستین دلیل تدوین قانون آزادی اطلاعات و تضمین حق دسترسی بوده است. ناگفته پیداست که دولتها و شهروندان هر دو به یک اندازه از این امر بهره میبرند. همچنان که اشاره شد،کشور سوئد دارای کهنترین سنت آزادی اطلاعات است. جالب توجه این که این کشور همواره یکی از پایینترین نرخهای فساد اداری را در جهان داشته است.
تقویت فرایندهای اداری اصلاحگرانه: هر قدر بر میزان شفافیت دستگاههای حکومتی افزوده شود، به همان میزان فرایندهای اصلاحی اداره امور تقویت میشوند. اثرات این امر در سه زمینه قابل مشاهده است:
ایجاد انگیزه بر نوآوری: بر اثر شفافسازی، سازوکارهای اداری و فرایندهای ناکارآمد دولتی آشکار میشوند و دولت بیش از پیش ناچار به تجدید ساختار خواهد شد.
1. انسجام اجتماعی:
تصویر انعطافناپذیر، غیرقابل نفوذ و هولناک نظام اداری – سیاسی از میان میرود. این امر بر ارتباط شهروندان و حکومت تأثیر مثبت دارد.
2. تحول فرهنگی:
از رهگذر قوانین آزادی اطلاعات و حق دسترسی، بر میزان ارتباطهای مردم و حکومت افزوده میشود. بدین ترتیب حکومتها در مییابند که کدام یک از فعالیتهایشان بیشتر مورد توجه جامعه است و از این طریق میتوانند در جهتگیریهای خود، نگرش و خواست شهروندان را نیز در نظر بگیرند. این تعامل مبتنی بر آزادی در بلندمدت، میتواند به تحولی فرهنگی در ساختار اداری بینجامد.
در مجموع میتوان تأثیرهای آزادی اطلاعات را بر ارتقا حقوق مدنی شهروندان چنین جمعبندی کرد: برخورداری از این حق، ارتباط شهروندان با حکومت را بهینه میکند، بر امکانات شهروندان برای دستیابی به آگاهی اجتماعی و ناگزیر فرصت انتخاب آنها میافزاید، بنیان مستحکمتری را برای مشارکت عموم در موضوعات و فرآیندهای سیاسی فراهم میکند و دست آخر افزایش مشارکت عموم در فرایندهای اجتماعی حکومت را کارآمدتر و فساد را کنترل میکند. مجموعه این نتایج را میتوان در این عبارت خلاصه کرد: دسترسی آزادانه به اطلاعات شاخص، موجد و محصول دموکراسی است.